Olivier Brachet 2015
© Tim Douet

Loi Collomb sur l’immigration : “un projet inutile”

Selon Olivier Brachet, juge assesseur à la Cour nationale du droit d’asile, le projet de loi qui sera présenté mercredi en conseil des ministres par Gérard Collomb est “inutile” et “ne s’attaque sérieusement à aucune des crises graves qui affectent le dossier de l’asile et des migrations”. Un avis qu’il développe dans la tribune ci-dessous.

Réfugiés albanais mis à l’abri dans un gymnase dans le cadre du plan Grand Froid à Lyon, en janvier 2017 © Tim Douet

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Lyon, janvier 2017 – Réfugiés albanais mis à l’abri dans un gymnase dans le cadre du plan Grand Froid.

“Un projet de loi inutile qui ne s’attaque sérieusement à aucune des crises graves qui affectent le dossier de l’asile et des migrations”

1/ La crise de l’immigration dite “économique”

Olivier Brachet, à Lyon, en mars 2015 © Tim Douet

© Tim Douet
Olivier Brachet.

Pourquoi reprendre ce vieil argument ? Déjà en 1990 la gauche s’y était attaquée en supprimant le droit au travail pour les demandeurs d’asile. Par ailleurs, voilà plus de quarante-cinq ans que l’immigration de travail a été suspendue, à la suite de la crise de 1974, et renforcée sans discontinuer depuis. Comment le Gouvernement peut-il utiliser cet argument sans faire le bilan des mesures déjà prises ? On peut pronostiquer que ce ne sont pas les quelques mesures additionnelles de Gérard Collomb qui emporteront plus d’effets que la montagne de mesures dissuasives prises auparavant. De plus, si en 1989 il y a eu quelque 63 000 primo-demandes d’asile et en 2017 quelque 73 000, on doit constater qu’à flux presque équivalent il y a deux fois plus de refugiés reconnus (près de 40 000) aujourd’hui qu’à l’époque. Quelles leçons en tirer ? L’amalgame entretenu par le ministre fait fi de l’histoire et des tendances réelles, c’est pourquoi la portée de ses mesures sera une fois de plus d’une grande inefficacité.

2/ La crise des voies légales d’immigration

La plupart des spécialistes admettent que dans l’avenir la pression migratoire sera très forte. Même s’il faudra la contrôler et l’encadrer, il faudra aussi en admettre la multiplicité des causes sans s’enfermer dans les stéréotypes simplistes et binaires “réfugiés politique” et “réfugiés économiques”. Une vraie politique doit reconnaître la diversité des ressorts des migrations et les baliser. Certaines d’entre elles sont parfaitement gérables, comme le montrent les chiffres du ministère de l’Intérieur sur les titres de séjour, qui pour l’immense majorité ne relèvent pas de l’asile (près des deux tiers le sont au titre des étudiants et du regroupement familial !). Il faut améliorer les voies légales de migration, en convenant que chacune d’entre elles peut se conclure par un refus ou un accord mais selon des critères connus et compréhensibles pour les postulants.

Par exemple, le difficile dossier des mineurs non accompagnés témoigne de manière exemplaire de notre difficulté à innover dans ce domaine. Contraints entre protection de l’enfance et soupçons de fraude, on le soumet à une impasse. Or, tous les intervenants compétents et au contact décrivent cette demande pour “aller à l’école” comme très sérieuse, super motivée et animée d’un ressort pour l’avenir exemplaire ! Nous cherchons des pistes pour penser l’avenir avec l’Afrique ? Nous l’avons sous les yeux !

À ces voies légales, doit s’ajouter une politique ambitieuse de réinstallation de réfugiés déjà reconnus par le HCR à partir des camps des pays qui supportent la vraie pression des réfugiés. La porte s’est entrouverte, une politique de parrainage pourrait être l’occasion de réconcilier l’opinion publique avec le souci primordial de protéger des persécutés. C’est aussi un enjeu des défis européens, de nos valeurs et de notre appartenance à la communauté internationale.

3/ La crise des renvois

Si une politique migratoire consiste à dire oui et à dire non, il faut que les deux soient mis en œuvre correctement et sûrement. Dans le deuxième cas, c’est la crédibilité de la politique qui est mise en cause. En fait, les gouvernements successifs n’arrivent pas à exécuter les mesures de renvoi, tout en affichant que c’est la condition d’une politique active et dynamique. Passons sur les chiffres des renvois forcés, qui représentent à peine 10 % à 20 % des mesures prises à partir des interpellations en situation irrégulière ou des décisions d’éloignement. Là encore, il y a défaut de bilan. On laisse entendre que ce serait la faute des associations qui les cacheraient, des juges qui compliqueraient les procédures, des conventions internationales trop généreuses qui les différeraient, le tout dans une sorte de complot général qui entraverait les renvois. La ficelle est un peu grosse. Si près de 100 000 arrestations en situation irrégulière sont opérées annuellement sans grandes suites en matière d’éloignement, cela n’est évidemment pas le fait des prétextes affichés. Pour l’essentiel, l’explication vient du refus des pays d’origine de les reprendre et de délivrer les laissez-passer nécessaires. Sans analyse des motifs de ces refus (administratifs, mais aussi très largement politiques), sans une approche européenne de la question des renvois (en les “débilatéralisant”) et en les corrélant à des politiques de développement, ceux-ci se fracasseront sur le mur des évidences : quelles contreparties pour les pays, quel intérêt ? Demain, la question des migrations sera au cœur des négociations avec le Sud (avec la Turquie ça coûte 7 milliards en principe !)). Les allers, les retours, les renvois devront obéir à un modèle fluide et rigoureux, et forcément négocié dans le cadre des sous-ensembles régionaux et nationaux, à l’inverse des stratégies de “petite diplomatie” des rétorsions de circonstance. Le projet de loi ne discerne pas cette approche et s’enferre dans des mesures immédiates qui ont déjà fait preuve d’inefficacité, par exemple l’allongement du délai de rétention qui créera plus de problèmes de gestion que de renvois.

4/ La crise de l’accueil spécialisé sur l’asile et de l’hébergement d’urgence

Le ministre joue sur les chiffres : tout en affichant 100 000 demandes d’asile ( ?), il ne propose que 7 000 places spécialisées supplémentaires pour y faire face ! Si l’on doit s’inspirer du modèle allemand, c’est bien dans sa capacité à mettre en face du nombre d’arrivées le nombre de lits nécessaires. Mais, en France, le réflexe dissuasif s’impose : faire moins que les besoins pour désespérer le flux, lutter contre l’effet d’appel… On voit le résultat depuis vingt-cinq ans. Or, l’Allemagne, sur la même période, a vu plusieurs fois les arrivées varier de quelques dizaines de milliers à plusieurs centaines, puis revenir en dessous de la France puis remonter à un million et revenir enfin en 2017 à 180 000, contredisant totalement la théorie de l’effet d’appel tout en s’ajustant aux besoins. En France, les demandes d’asile sont contenues entre 20 000 et 80 000 depuis plus de quarante ans, pourtant le flux déborde dans le dispositif d’urgence qui n’est ni prévu ni compétent pour cela, et la circulaire du 12 décembre nourrit encore plus les confusions de missions. Dans ce désordre, se développe une “zone grise” où se nichent les stratégies souterraines et les mauvaises pratiques de nombreux acteurs, y compris publics ; et l’État, à l’origine de la carence, se met à soupçonner tous les autres acteurs. Cette crise, c’est celle de l’arroseur arrosé, qui met à l’hôtel ceux-là mêmes qu’il recherche. L’État s’aveugle sur les causes de ce qu’il dénonce, s’en prend à ceux-là mêmes qu’il mandate pour des missions qu’il va leur reprocher ensuite ! Réduire la zone grise, administrer l’hébergement spécialisé à hauteur des besoins et dans la transparence, c’est, à court terme, la principale crise à résoudre pour éviter que tout le monde n’accuse tout le monde. À titre d’exemple, il faudrait à Briançon un point d’enregistrement Ofpra, un hébergement de transit vers l’intérieur du pays et stopper la noria entre le col de l’Échelle et le col du Lautaret, dont l’absurdité ne fait rire ni les gendarmes ni les locaux, qui s’y épuisent. Ni en fin de compte le ministre lui-même, qui ne sait plus qui est qui et à quel endroit !

5/ La crise des “dublinés”

Celle-ci pèse très lourd dans l’approche des problèmes. La récente rencontre du président avec Mme May n’a rien produit. Les Anglais n’entendent rien changer aux principes de la convention de Dublin, dont les avantages sont pour eux à Calais et les inconvénients pour tout le reste de l’Europe. La crise des “dublinés”, qui est au cœur des délais dit “de procédure”, impacte lourdement la durée globale de celles-ci et concerne une partie importante du flux (presque 40 % du flux d’asile serait tracé par un passage dans un autre pays de l’UE). Elle va donc se poursuivre encore longtemps. Dans le même temps, le Gouvernement cherche à faire porter le chapeau des délais ailleurs, pour masquer ce qu’il n’arrive pas à résoudre avec ces accords. C’est ainsi qu’il s’en prend à la procédure stricte, en diminuant le délai de recours de un mois à quinze jours dans le projet de loi, mesure grave sur le plan des principes et sans effet sur la durée globale : quinze jours ici, contre six mois là pour les reprises Dublin (80 % des dublinés ne seront pas repris par le premier pays d’Europe où ils ont été tracés) et nous serons donc obligés de les traiter à terme après avoir perdu six mois. Crise des délais imputée indûment à la procédure Ofpra/Recours afin de masquer le lieu principal de ces retards. Quand à l’Ofpra et à la CNDA, ils savent très bien réduire les délais : il suffit d’augmenter les moyens. Ils en ont largement fait la preuve.

6/ La crise de l’administration de l’immigration et des préfectures

Le surpoids réglementaire et législatif de ce dossier, qu’illustre un Code du séjour presque aussi gros que le Code du travail, sa sous-administration en préfecture est au cœur de la crise bien connue de la gestion du dossier migratoire. Le ministère de l’Intérieur est le plus mauvais endroit pour être le centre de ce dossier. Il n’est pas le bon lieu pour définir des politiques migratoires, les négociations avec les pays, les agences internationales, l’Europe. À tout le mieux, il ne devrait être qu’un ministère d’exécution, ce qu’il ne fait pas même bien, comme en témoignent les longues files d’attente devant des guichets saturés. Faire valser quelques préfets à l’occasion dissimule mal la crise des moyens, de même que les injonctions par circulaires plus ou moins compatibles ! Dans ces conditions, les délais d’enregistrement de l’asile en préfecture biaisent les délais stricts de procédure en les prolongeant dans certains cas de trois mois. De plus, ils faussent gravement les conditions d’accueil et de mise à l’abri, qui ne peuvent intervenir qu’après le premier enregistrement, multipliant les situations de rue à l’arrivée.

Le projet de loi, non seulement ne s’attaque pas sérieusement à cette crise, mais a pour effet d’alourdir encore les éléments de contrôle des préfectures.

Au final, cette loi détériore encore un peu les standards de l’accès à l’asile. On va alourdir une fois de plus le Code du séjour et multiplier les occasions de contentieux. Surtout, elle ne prépare pas l’avenir, qui exigera d’autres analyses, des visions prospectives à moyen terme, des changements d’approche. Elle s’en tient à l’“acharnement dissuasif” comme remède à l’“effet d’appel”. Le monde d’avant est toujours là. La “zone grise” continuera à être le régulateur d’un côté, les idées populistes de l’autre, l’une nourrissant l’autre et appelant à coup sûr une nouvelle loi avec un prochain ministre.

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